Das siebzigjährige Jubiläum der Genfer Flüchtlingskonvention unterstreicht die Bedeutung dieses historischen Abkommens für die Rechte Geflüchteter weltweit. Zugleich lenkt der runde Geburtstag die Aufmerksamkeit auf Schwachstellen des internationalen Schutzes Geflüchteter in der Gegenwart.

Das „Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge“ (besser bekannt als Genfer Flüchtlingskonvention) wurde 1951 in Genf auf einer UN-Sonderkonferenz verabschiedet, um eine rechtliche Grundlage für den Umgang mit den massenweise vertriebenen und geflüchteten Menschen des Zweiten Weltkrieg zu etablieren. Sie baut auf der Erklärung der universellen Menschenrechte von 1948 auf, die das Recht auf Asyl vor Verfolgung in anderen Ländern festschrieb. Gleichzeit definierte die Konvention den Tätigkeitsbereich und die Rechtsgrundlage des UN-Flüchtlingshilfswerks UNHCR. Zunächst auf Europa und Fluchtursachen vor dem 1. Januar 1951 beschränkt, wurde diese geographische und zeitliche Begrenzung mit den anti-kolonialen Unabhängigkeitskriegen sowie den Kriegen in Südostasien schnell obsolet und mit dem Zusatzprotokoll von 1967 aufgehoben. Die Verabschiedung des Protokolls war zentral, da sich Phänomene von Flucht und Vertreibung zunehmend und bis in die Gegenwart zum größten Teil auf den Globalen Süden konzentrierten.

Der Kern der Flüchtlingskonvention: Recht im Asyl, nicht auf Asyl

Zentrales Ziel der Konvention ist die Schaffung einer einheitlichen Definition der Rechte und der Pflichten von „Flüchtlingen“, also Menschen, die ihr Herkunftsland verlassen "aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung".

Rechte von Flüchtlingen sind unter anderem der Schutz vor Diskriminierung, die Ausstellung

eines Reiseausweises, die Straffreiheit der illegalen Einreise sowie der Schutz vor Ausweisungen – dem sogenannten Grundsatz der Nichtzurückweisung –, solange der Flüchtlingsstatus eines Menschen nicht geklärt ist. Zugleich begründet die Konvention kein Recht auf Asyl, sondern normiert das Recht im Asyl, womit zahlreiche aktuelle Probleme verbunden sind. Beispielsweise wird in der EU über die umstrittenen Entscheidungen zu „sicheren“ Drittländern, die sich auf den Transitrouten von Asylsuchenden befinden, der Zugang zu Asyl in Europa enorm erschwert und zum Teil gar verunmöglicht. Der EU-Türkei-Deal von 2016 liefert dafür ein markantes Beispiel, da er eine Zulässigkeitsprüfung von Asylanträgen unter anderem für Syrer*innen einführte. Wer nicht nachweisen konnte, das er oder sie in der Türkei bedroht war, musste damit rechnen, das Recht auf einen Asylantrag in Europa verwehrt zu bekommen, unabhängig von den eigentlichen Fluchtursachen.

Poster des Roten Kreuzes aus der Zeit des 1. Weltkrieges (Albert Herter/Public Domain)

Wo liegen die Grenzen politischer Fluchtursachen?

Flucht ist in den seltensten Fällen ein eindimensionales, auf eine Ursache zurückführbares Phänomen. Eine Vielzahl politischer, geographischer und finanzieller Hürden beschränken die Bewegungsfreiheit und oft überlappen sich verschiedene Motive für das Verlassen des Herkunftslandes. Seit jeher ist daher auch das enge Verständnis der „politischen“ Fluchtgründe heftig umstritten, die nach der Konvention Voraussetzung für den Flüchtlingsstatus sind und den Zugang zu internationalem Schutz begrenzen. Im Gegensatz zu weitläufigen Annahmen führt die Flucht vor Krieg oder Bürgerkrieg nach der Konvention nicht zur Anerkennung als „Flüchtling“, wobei Staaten wie Deutschland in diesen Fällen oft „subsidiären“, das heißt vorübergehenden Schutz gewähren. Die zentrale Kontroverse der Flüchtlingskonvention liegt darin, dass ihr Schutz für Menschen gilt, die individuell verfolgt werden und deren Verfolger klar zu benennen ist. Sozio-kulturelle oder politisch-ökonomische Fluchtursachen fallen somit nicht unter die engen Maßstäbe der „politischen“ Verfolgung.

So war auch lange umstritten, ob die Konvention geschlechtsspezifische Verfolgung abdeckt, doch eine UN-Richtlinie von 2002 sieht die Auslegung der Konvention in diesem Sinne vor. Auch die 48 Millionen Binnenvertriebenen weltweit fallen nicht unter den Schutz der Konvention, da sie ihr Herkunftsland nicht verlassen haben, selbst wenn die Gründe ihrer Vertreibung „politisch“ nach Definition der Konvention sind. Interessanterweise sind in den UN-Leitlinien für Binnenvertriebene Krieg sowie Natur- und Umweltkatastrophen als Fluchtgründe anerkannt. Auch die Afrikanische Union ist mit der Kampala-Konvention von 2009 einen wesentlichen Schritt über die Genfer Konvention hinausgegangen, in dem sie Opfern von Klimakatastrophen Schutz gewährt.

Weitere strukturelle Probleme der Genfer Konvention zeigen sich mit Blick auf zwei der drängendsten Herausforderungen unserer Zeit: Der Klimakrise sowie die massive globalen Ungleichverteilung von Einkommen und Perspektiven.

Ökonomische und ökologische Fluchtursachen

Die Klima- und Umweltkrise zeigt sich daran, dass es immer mehr Regionen weltweit gibt, die ökologisch aus dem Gleichgewicht geraten sind, zum Beispiel in Folge von Desertifikation, Dürre oder Verschmutzung. Dazu kommen zunehmend heftige Wettereignisse und Naturkatastrophen. Wer sich jedoch als Folge dieser Entwicklungen zur Flucht in ein anderes Land entscheidet, kann nicht auf internationalen Schutz im Sinne der Genfer Konvention hoffen. Das gleiche gilt für Menschen, die aufgrund ihrer sozial-ökonomischen Situation nicht in ihrem Herkunftsland bleiben wollen. Grund dafür ist der zentrale Begriff der „Verfolgung“ in der Flüchtlingskonvention: Selbst wenn untragbare ökologische und sozio-ökonomische Zustände vorherrschen, die durch staatliche Untätigkeit oder Versagen verursacht wurden, können Asylsuchende kaum einen individuellen „Verfolger“ nachweisen, vor dem laut Genfer Konvention Schutz gewährt werden soll. Vergegenwärtigt man sich, dass der Klimawandel hauptsächlich vom Globalen Norden verursacht, die Folgen aber im Globalen Süden am heftigsten sind, ergeben sich hier kontroverse Fragen über globale (Schutz-)Verantwortlichkeiten. Das Gleiche gilt für die globale Wirtschaftsordnung und die extrem ungleiche Verteilung von Reichtum, die politischer Natur sind und einen enormen, wenn auch indirekten Einfluss auf Flucht- und Migrationsbewegungen haben.

Immer mehr Stimmen fordern, Migration und Flucht aufgrund von Umweltveränderungen als legitimen Grund für internationalen Schutz in die Genfer Konvention aufzunehmen. Zugleich können Wörter wie „Klimaflüchtling“ komplexe Zusammenhänge in problematischer Weise vereinfachen und von tieferliegenden Gründen ablenken. Umweltveränderungen geschehen meist graduell und ebenso graduell entfalten sich ihre sozio-ökonomischen Konsequenzen. Ein eindeutiger Zusammenhang von Flucht und Klimawandel lässt sich nicht ausmachen. Vielmehr kommt es auf die politischen und ökonomischen Umstände an, ob Menschen sich an wandelnde Umweltbedingungen anpassen können oder nicht. Eine Reform des Flüchtlingsschutzes müsste die politisch-strukturellen Verantwortlichkeiten für Klimawandel und die Anpassungsfähigkeit miteinbeziehen und den engen Begriff der „politischen Verfolgung“ erweitern.

Erosion des europäischen Asylsystems

Jede internationale Konvention ist nur so wirksam wie die Staaten, die sie umsetzen sollen. In Zeiten einer rapiden Abnahme der Aufnahmebereitschaft von Geflüchteten, besonders ausgeprägt in Ländern des Globalen Nordens, lassen sich verschiedene Strategien beobachten, um das Recht auf Asyl zu begrenzen oder gar zu verhindern. Die sogenannte Externalisierung der EU-Außengrenzen bietet dafür viele Beispiele, wobei das wohl bekannteste die europäische Zusammenarbeit mit der „libyschen Küstenwache“ ist: Sie wird aus Milizen rekrutiert und hindert aus Libyen ablegende Boote am Eintritt in europäische Hoheitsgewässer. Daraus ergibt sich der Vorwurf, dass die EU auf indirekte Weise das Prinzip der Nichtzurückweisung missachtet. Dazu kommen Tausende illegale Rückführungen über die Grenze (sogenannte „Pushbacks“), die seit Jahren von europäischen Mitgliedstaaten mit Unterstützung der europäischen Grenzagentur FRONTEX durchgeführt werden. Weiterhin wird die „Drittstaaten-regelung“ dazu genutzt, um Asylsuchenden das Recht auf Asyl in Europa zu erschweren. Erst am 7. Juli 2021 erklärte die griechische Regierung die Türkei zum sicheren Drittstaat für afghanische, syrische, somalische, pakistanische und bangladeschische Asylsuchende. Die Türkei ist jedoch nicht zur Rücknahme von Menschen bereit, denen die Zulässigkeit auf Asyl in Griechenland verwehrt bleibt. Damit können Menschen aus den genannten Ländern weder vor noch zurück, wenn sie auf den griechischen Inseln oder an der Landgrenze zur Türkei festgehalten werden und nicht individuell nachweisen können, dass ihnen in der Türkei Gefahr droht. Nicht nur droht Menschen den Menschen damit eine unbestimmte Abschiebehaft oder das Abdrängen in die Illegalität, die Entscheidung der griechischen Regierung gilt sogar rückwirkend. Das heißt, dass sogar Menschen, die vor zwei Jahren nach Griechenland gekommen sind, der Nachweispflicht unterliegen, wenn deren Asylantrag wegen langer Verzögerung administrativer Abläufe (u.a. wegen Covid-19 und der unzureichenden personellen Kapazitäten) nicht rechtzeitig bearbeitet wurde. Angesichts der Machtübernahme der Taliban in Afghanistan lassen sich die schwerwiegenden Folgen dieser Entscheidung erahnen.

So bleibt neben der wichtigen Diskussion um mögliche Erweiterungen der Genfer Flüchtlings-konvention festzuhalten, dass der in ihr verbriefte Schutz nur Wirkung entfalten kann, wenn Staaten den praktischen Zugang zu diesem Schutz gewährleisten – gerade Europa macht hier große Schritte zurück. Es kann nicht oft genug betont werden, dass wir uns in Europa gegen diese schleichende Aushöhlung des Rechts auf Asyl einsetzen müssen.

Anmerkungen

1 Die Erstveröffentlichung dieses Artikels finden sich in gekürzter Form auf dem Webportal der Deutschen Gesellschaft der Vereinten Nationen.